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佟绍伟:“集体所有”归谁所有

时间:2014-11-14 来源:财经国家周刊点击: 次

习近平在中央全面深化改革领导小组第五次会议上强调，要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。实际上，当下中国的集体所有制主要体现在农村土地集体所有制上。探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权首当其冲。

　　农村土地集体所有制"有效"的切入点在哪？笔者认为，必须首先明确乡、村和村民小组三类农民集体的土地所有权。

　　法律规定中，农民集体所有土地的主要形式是村民农民集体所有。在实践中，土地发包、宅基地审批、土地征收、荒地拍卖，基本上都是由村委会决策执行。可事实上，无论是乡农民集体，还是村民小组农民集体，都有属于自己所有的土地，尤其村民小组所有的土地，占了农村集体所有土地的绝大部分，让村委会来支配属于村民小组所有的土地，显然有悖法理。

　　在此基础上，还需明确其各自的所有权代表。当前，乡农民集体土地所有权的代表是乡政府，村农民集体土地所有权的代表是村委会，村民小组集体土地所有权的代表多数还是村委会，只有个别是村民小组。

　　乡政府是一级政府，村委会和村民小组是村民自治组织，三者分别作为乡、村和村民小组三类集体土地所有权的代表显然不合适，而村委会代替村民小组行使村民小组土地所有权就更不合适。

　　未来，应该可以由农民集体成员选举出独立于乡政府、村委会和村民小组的真正意义的集体土地所有权代表。

　　另外，农民集体的成员权资格及成员应该享受的权利，也要予以明确。当务之急是要解决"村民"与"集体成员"间的身份混同问题。长期以来，无论是法律法规，还是实际操作，都混淆了"村民"和"集体成员"的界线。就眼下来说，集体土地的使用、处分、收益权利，诸如土地发包、荒地拍卖、宅基地审批、征地手续的办理等，都由村民大会、村民代表大会或村委会行使。

　　其实，这显然是不正确的，上述的权利应由"农民集体成员会议"行使。因为"村民"仅是村民自治组织的成员，是一种公民身份。而"农民集体成员"是所在农民集体经济组织成员。"村民"只对所在村的公共事务享有发言权，"农民集体成员"才真正具备对集体土地的使用、处置、收益的权利。

　　明晰了"农民集体成员"为权利主体，还需明确其成员权资格。目前，新出生人口、超生人口、嫁入妇女、入赘女婿、收养子女、移民等是否取得农民集体成员资格，死亡人员、外嫁女、大中专学生、入伍人员、进城就业人员是否丧失成员权资格等问题，在法律规定和实践操作中，都未能得到有效解决。在一些经济较发达的地区，为了能够分享征地拆迁补偿等集体收益，有关纠纷层出不穷，有的地方甚至出现"五等村民"和姑娘不外嫁的现象。如何对"集体成员资格"的取得和丧失作出明确规定，要加紧跟上。

当然，"农村集体成员"应该享受的权利亦须更加明确，尤其是权利的内容和行使方式。要保证集体成员在土地发包、宅基地分配、机动地调整、荒地拍卖、集体建设用地的审批和流转、收益分配（征地补偿等）等事项上享有充分决策权，并完善集体成员权受到侵害时的救济制度。

来源:财经国家周刊

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